目前，我國對于巨災的應對，形成了政府主導全社會(huì )參與的有效治理模式，特別是發(fā)揮了集中資源辦大事的社會(huì )制度優(yōu)勢，較好解決了災害應急與恢復重建中的主要挑戰

有條件的地方積極探索巨災保險相關(guān)的稅收政策，繼農業(yè)保險之后，積極探索巨災基金的稅收減免，用于解決政府財政資金使用效率考核難題，以及巨災基金規模不足、巨災賠付能力不足帶來(lái)的挑戰

我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，自然災害呈現出五大特點(diǎn)。一是災害種類(lèi)多，有著(zhù)除正在噴發(fā)火山外的幾乎所有自然災害種類(lèi)；二是分布地域廣，70%以上城市、50%以上人口分布在地震、地質(zhì)、氣象、洪澇、海洋等災害高風(fēng)險區；三是發(fā)生頻率高，重特大臺風(fēng)、洪澇災害時(shí)有發(fā)生，我國大陸地震占全球陸地破壞性地震的1/3；四是災害損失重，2000年以來(lái)，年均因災直接經(jīng)濟損失超3000億元；五是災害風(fēng)險高，城市高風(fēng)險、農村不設防的現象普遍。

此外，我國自然災害還有一個(gè)鮮明特點(diǎn)，就是巨災事件較多。所謂巨災，一般是指災害致災強度大、人員傷亡高、經(jīng)濟損失大、間接影響面廣的重特大的自然災害。巨災事件的風(fēng)險防范與治理，無(wú)論是防災減災救災各個(gè)環(huán)節，還是災后恢復重建，短時(shí)間內所需要投入和消耗的資源力量，都超出了受災地區的上限，需要其他地區、國家層面乃至國際的支持。比如1998年的大洪水、2008年低溫雨雪冰凍災害、2008年的汶川大地震、2014年的威馬遜臺風(fēng)等，都是具有顯著(zhù)巨災特征的災害事件。

由于巨災事件高強度的特點(diǎn)，一旦發(fā)生很容易成為超設防災害事件。目前，我國對于巨災的應對，形成了政府主導全社會(huì )參與的有效治理模式，特別是發(fā)揮了集中資源辦大事的社會(huì )制度優(yōu)勢，較好解決了災害應急與恢復重建中的主要挑戰。具體的措施以政府救助、社會(huì )捐助、災民自救等方式為主。巨災發(fā)生后，政府救助資金來(lái)源除地方財政資金外，缺口部分主要通過(guò)中央財政資金以轉移支付形式補充，汶川大地震發(fā)生后，還通過(guò)對口幫扶方式解決恢復重建資金壓力?？梢钥闯?，巨災事件會(huì )對國家和地區財政平穩運行造成一定程度的影響。

巨災保險是分散巨災風(fēng)險的重要金融手段。國際自然災害直接經(jīng)濟損失中，保險業(yè)賠付作為“社會(huì )穩定器”在減輕巨災風(fēng)險方面作用顯著(zhù)。目前不少?lài)乙呀⑤^為成熟的巨災保險制度，較好實(shí)現了巨災風(fēng)險轉移。目前主要模式有政府主導、商業(yè)化運作、政府與其他機構聯(lián)合等。美國采取政府主導非營(yíng)利巨災保險模式，如聯(lián)邦政府主導的全國洪水保險項目，佛羅里達州主導的颶風(fēng)巨災基金等。英國主要為商業(yè)保險公司直接獨立經(jīng)營(yíng)，政府不承擔風(fēng)險，但投入資金提高設防能力降低風(fēng)險，使得私人保險公司愿意承擔洪水風(fēng)險。日本通過(guò)政府與商業(yè)保險公司合作建立地震保險體系，家庭財產(chǎn)地震保險業(yè)務(wù)先由商業(yè)保險公司承保，然后再分給地震再保險公司，該公司除自留一部分外，按各保險公司承保的財產(chǎn)保險的市場(chǎng)份額回分給各保險公司，超出再保險公司承保與直接承保限額的部分由國家承擔最終賠償責任。發(fā)展中國家中，加勒比巨災風(fēng)險保險基金通過(guò)成立區域性巨災保險共同體，將風(fēng)險承擔能力相對弱的個(gè)體國家集合，在更大范圍內進(jìn)行風(fēng)險分散和共擔。

我國在巨災保險領(lǐng)域已經(jīng)取得了長(cháng)足的進(jìn)展。2008年汶川地震后，國家在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現代保險服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》等文件中先后提到“建立巨災保險制度”。2015年中國城鄉居民住宅地震巨災保險共同體在北京正式成立，現在已有45家財產(chǎn)保險公司參與其中；2016年，原保監會(huì )和財政部聯(lián)合印發(fā)《建立城鄉居民住宅地震巨災保險制度實(shí)施方案》，加快了巨災保險從單一保險產(chǎn)品設計向系統性制度建立的轉變速度。目前我國已在寧波、深圳、廣東、四川和云南等地開(kāi)展了不同模式的巨災保險試點(diǎn)，各地巨災保險方案中，對地震、臺風(fēng)、暴雨、洪水等災種都進(jìn)行了有效探索。

全球保險業(yè)賠付的災害損失占經(jīng)濟損失的40%左右，北美更是高達60%，而我國的自然災害損失的保險賠付比例僅為10%左右，巨災保險覆蓋面和保障水平不足的問(wèn)題仍然十分突出。雖然隨著(zhù)巨災保險試點(diǎn)工作的開(kāi)展，地方政府、相關(guān)部門(mén)以及社會(huì )公眾對巨災保險已經(jīng)有了一定的了解，相較于多年前，我國近年的巨災險賠付比例已經(jīng)有較大幅度的上升，但是和一些較早建立巨災保險制度的國家相比，我國巨災保險的深度和密度仍亟待提高。保險公司在巨災保險實(shí)踐上，保險市場(chǎng)發(fā)展不足，能承擔巨災風(fēng)險的能力有限，再保險供給嚴重不足，風(fēng)險分散能力弱。巨災歷史數據及巨災模型算法研究較多，市場(chǎng)上公開(kāi)透明可監管的巨災模型欠缺，基本處于黑箱狀態(tài)，監管標準及具體要求尚未建立。普通公眾對于災害保險了解有限，投保意愿普遍不足。積極探索建立巨災保險制度，對于我國社會(huì )經(jīng)濟的健康運行，有著(zhù)重要的現實(shí)意義。一方面，可以?xún)?yōu)化財政投入，減輕國家財政壓力，提高政府防災減災救災能力，形成財政支持下的多層次巨災風(fēng)險分擔機制，保障社會(huì )經(jīng)濟持續健康發(fā)展；另一方面，可以發(fā)揮保險公司的風(fēng)險管理優(yōu)勢，減少政府的行政管理成本，保證市場(chǎng)配置效率，豐富和完善災前、災中、災后全覆蓋的災害管理體系，增強全社會(huì )的風(fēng)險管理能力。

我國巨災保險制度的建設和發(fā)展，還需要大力探索與積極試點(diǎn)。一是自然災害管理中踐行“兩個(gè)堅持、三個(gè)轉變”，特別是積極發(fā)揮巨災保險在“從減少災害損失向減輕災害風(fēng)險轉變”中的重要作用，形成政府主導、市場(chǎng)運作的機制、體制與模式，從而完善各級政府的自然災害應急管理和風(fēng)險治理模式。二是地方政府積極探索巨災保險相關(guān)的財政政策，分析政府救助資金與政府購買(mǎi)巨災保險投入在資金利用效益、利用效率及公平公正方面的特點(diǎn)，逐步探索提高財政資金用于巨災保險的比例。三是有條件的地方積極探索巨災保險相關(guān)的稅收政策，繼農業(yè)保險之后，積極探索巨災基金的稅收減免，用于解決政府財政資金使用效率考核難題，以及巨災基金規模不足、巨災賠付能力不足帶來(lái)的挑戰。四是建立巨災保險技術(shù)體系及監管標準，鼓勵國內的科研機構、保險科技公司及保險企業(yè)積極投入巨災數據庫及巨災模型研究與服務(wù)，保險監管機構適時(shí)建立巨災模型技術(shù)監管標準，培育有序的巨災技術(shù)服務(wù)競合生態(tài)系統，最終在我國形成開(kāi)放、透明、可監管的巨災模型與保險技術(shù)體系。五是在前期地震巨災保險試點(diǎn)的基礎上，當前可著(zhù)重在沿海省份開(kāi)展臺風(fēng)災害巨災保險制度建設試點(diǎn)。例如在具有“臺風(fēng)走廊”之稱(chēng)的海南省，面向政府自然災害應急管理與風(fēng)險治理方式的轉變與完善，充分利用海南自由貿易港建設的機遇，在省級層面開(kāi)展臺風(fēng)巨災基金、臺風(fēng)巨災模型、臺風(fēng)巨災產(chǎn)品設計、巨災產(chǎn)品落地運行等全方位探索，并且適時(shí)推動(dòng)巨災保險條例的制定。

（作者系北京師范大學(xué) 應急管理部—教育部減災與應急管理研究院教授）

關(guān)鍵詞： 大力 探索 積極 試點(diǎn)