統籌發(fā)展和安全   提高城市治理水平

■韓自強

引   言

展望“十四五”，推動(dòng)以人為核心的高質(zhì)量城市群和都市圈的建設，需要貫徹創(chuàng )新、協(xié)調、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，需要統籌發(fā)展和安全，創(chuàng )新工作方法和機制，以高質(zhì)量的城市治理為新時(shí)代城鎮化建設保駕護航。結合城市發(fā)展趨勢與風(fēng)險特點(diǎn)，結合我國實(shí)踐以及國內外城市安全保障新理念，“十四五”時(shí)期，在新型城市建設中統籌兼顧經(jīng)濟、生活、生態(tài)、安全等多元需要，加強超大特大城市治理中的風(fēng)險防控，提高城市治理水平，可以從四方面著(zhù)力。

摸清家底   精準防范

摸家底至少要摸清城市主要風(fēng)險類(lèi)型和風(fēng)險點(diǎn)，認清城市社會(huì )脆弱方面以及城市應急資源和能力來(lái)源等三方面情況。根據我國當前應急管理實(shí)踐，自然災害和安全事故風(fēng)險、公共衛生突發(fā)事件和生物安全風(fēng)險、社會(huì )安全風(fēng)險，是面向城市發(fā)展現實(shí)、隨時(shí)可能出現的三大類(lèi)突發(fā)型風(fēng)險類(lèi)型，對應的主管業(yè)務(wù)部門(mén)分別是應急管理、衛健委和政法系統。

2020年，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，為全面掌握我國自然災害風(fēng)險隱患情況，提升全社會(huì )抵御自然災害的綜合防范能力，經(jīng)國務(wù)院同意，第一次自然災害綜合風(fēng)險普查工作開(kāi)始啟動(dòng)，時(shí)間是2020年到2022年。對于有條件的城市，可以根據實(shí)際情況，適當擴大風(fēng)險普查范圍類(lèi)型，并針對上述三類(lèi)突發(fā)型風(fēng)險類(lèi)型，精準識別各類(lèi)風(fēng)險點(diǎn)。風(fēng)險普查的下一步是風(fēng)險治理。需要注意的是，風(fēng)險既是客觀(guān)存在的，也是人們主觀(guān)建構的。有的風(fēng)險是可以被消除的；有的風(fēng)險是在社會(huì )發(fā)展過(guò)程中，人們在平衡風(fēng)險與收益之后作出的決策選擇，與相關(guān)活動(dòng)伴生。對有的風(fēng)險，人們可以采取一定的減緩措施；對有的風(fēng)險，人們只能適應性調適，進(jìn)行適當避讓。

伴隨著(zhù)城市發(fā)展而可能出現的各類(lèi)發(fā)展挑戰和治理風(fēng)險也需引起足夠重視。這包括高房?jì)r(jià)、老齡化、城市規劃不合理、貧富差距過(guò)大、基礎設施老化、氣候變化等可能帶來(lái)的城市發(fā)展挑戰和治理風(fēng)險，如果不能恰當應對，就會(huì )增加未來(lái)社會(huì )的脆弱性，成為各類(lèi)突發(fā)型風(fēng)險孕育的溫床和重大公共突發(fā)事件的催化劑。

應對城市中長(cháng)期發(fā)展挑戰與治理風(fēng)險，要致力于推動(dòng)多中心、多層級、多節點(diǎn)的網(wǎng)絡(luò )型城市群和都市圈發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的宜居城市、韌性城市和智能城市發(fā)展。這不但能夠保持大城市繁榮昌盛，符合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展規律，也是解決各類(lèi)“大城市病”的主要可行途徑，更是符合現代巨災防范的哲學(xué)思維，即推動(dòng)日益復雜的社會(huì )生態(tài)系統模塊化和網(wǎng)絡(luò )化發(fā)展，促進(jìn)各個(gè)模塊能夠相對獨立運行，又可通過(guò)協(xié)作網(wǎng)絡(luò )彼此支持，避免出現系統性災難。

此外，應當正確理解從風(fēng)險到突發(fā)事件再到災害和重大危機之間的關(guān)系，正確處理人與自然的關(guān)系，用新發(fā)展理念指導城市風(fēng)險治理?，F代災害觀(guān)念認為，災害是致災因子與人類(lèi)社會(huì )脆弱性相互作用的結果。因此，做好城市安全治理工作，不但應注意消除或減少各類(lèi)致災因子、風(fēng)險來(lái)源，而且要注重保護社會(huì )脆弱性群體，補齊社會(huì )發(fā)展短板，降低社會(huì )脆弱性，從而避免災害的發(fā)生。

關(guān)口前移   源頭治理

目前，各地都在加緊推進(jìn)“十四五”規劃的制定及實(shí)施，對于城市群和都市圈這種特大社會(huì )生態(tài)系統而言，更加有必要在新城規劃、國土空間規劃甚至國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃等城市和區域基礎性規劃中融入風(fēng)險意識，提高應急管理等部門(mén)的參與度，適當避讓風(fēng)險點(diǎn)，從源頭上防控城市風(fēng)險。

過(guò)去二三十年里，伴隨著(zhù)城市規模的擴張，城市內澇成為越來(lái)越多城市的“通病”。究其原因，主要是在城市擴張過(guò)程中過(guò)度侵占了“水”的空間，許多泄洪區、行洪道甚至濕地、湖泊等都成了城市建設用地。當然，這其中也有全球氣候變化、極端天氣增多的因素，一些過(guò)去降水較少的北方地區因此頻頻出現高強度降水，降水量超過(guò)了城市排水系統負荷?！笆奈濉睍r(shí)期，在推進(jìn)新型城鎮化建設和國土空間布局優(yōu)化中，一定要多有應急管理等相關(guān)部門(mén)的參與，從城市發(fā)展規劃根本上給自然留出空間，注重避讓風(fēng)險。在這方面，比較值得借鑒和總結經(jīng)驗的是汶川地震災后恢復重建規劃。在汶川地震災后重建社區選址中，四川省提出了“避讓地震斷層帶”“避讓行洪區”“避讓地質(zhì)災害風(fēng)險點(diǎn)”“避讓化工廠(chǎng)”等措施，保障了重建社區的長(cháng)治久安和可持續發(fā)展。

找準抓手   綜合著(zhù)力

2019年，國務(wù)院安委會(huì )印發(fā)了《國家安全發(fā)展示范城市評價(jià)細則（2019版）》，制定并細化了城市安全源頭治理、風(fēng)險防控、監督管理、保障能力、應急救援和安全狀況等六個(gè)方面的指標，為城市創(chuàng )建提供了量化指引。當前，安全發(fā)展示范城市創(chuàng )建工作在各地如火如荼開(kāi)展，山東等一些省份更是率先開(kāi)展了省級安全發(fā)展示范城市創(chuàng )建工作。城市安全保障涉及各個(gè)部門(mén)和城市系統的方方面面，不是應急管理一個(gè)部門(mén)可以完成的，需要整個(gè)城市系統通力協(xié)作，合作無(wú)間。安全發(fā)展示范城市創(chuàng )建正是一個(gè)有力抓手，可以通過(guò)以評促建的方式，促進(jìn)城市安全實(shí)現全面提升。需要注意的是，在安全發(fā)展示范城市創(chuàng )建當中，要融入韌性理念，統籌好發(fā)展和安全，加強城市韌性建設，增強城市綜合實(shí)力，建設面向現實(shí)和未來(lái)的安全韌性城市。

人人盡責   強化服務(wù)

平安你我他，安全靠大家。城市風(fēng)險治理和安全保障不是政府部門(mén)的“獨角戲”，更需要社會(huì )各界參與，需要依靠人民，發(fā)動(dòng)人民，人人盡責，才能實(shí)現城市安全人人享有。之前不少研究表明，人民群眾防災減災知識不足、能力較弱，對于應急準備工作不關(guān)注、不投入。這一現象導致公眾容易忽視風(fēng)險，不進(jìn)行一些必要準備，削弱了自身的抗風(fēng)險能力。國內外大災大難應對經(jīng)驗表明，來(lái)自公眾身邊群體和社區的自救互救才是減輕傷亡的關(guān)鍵。因此，在全社會(huì )倡導培育安全文化，加強社區志愿者隊伍建設，向公眾普及應急安全知識和技能，有利于以最少投入產(chǎn)生最大效果。近年來(lái)，全國不少省份都制定了家庭應急物資儲備建議清單，不少地區開(kāi)展了綜合減災示范社區等創(chuàng )建活動(dòng)，有效增強了群眾的防災減災意識，提高了群眾的安全技能，效果較好?！笆奈濉睍r(shí)期，更應加強社區應急準備工作，通過(guò)指導群眾進(jìn)行應急物資儲備、籌建社區志愿者應急響應隊、開(kāi)展社區應急培訓和演練等方式，賦能于民，筑牢防災減災的人民防線(xiàn)。

同時(shí)，隨著(zhù)應急管理部門(mén)權責日益清晰、職能日益完善，條件允許的城市可以逐步探索把應急服務(wù)作為一項基本的公共服務(wù)，不斷發(fā)展，持續優(yōu)化，并思考和探索在日常工作生活和突發(fā)情況下可以給人民群眾提供的基本公共服務(wù)到底有哪些。

（作者系山東大學(xué)風(fēng)險治理與應急管理研究中心執行主任、清華大學(xué)應急管理研究基地兼職研究員）

關(guān)鍵詞： 自強 統籌 發(fā)展 安全