前 言

河湖管理是典型的公共事務(wù)頑疾，具有復雜性、多樣性和不確定性特征。河流湖泊屬于自然資源，從加勒特·哈丁(GarrettHardin)提出“公地悲劇”到埃莉諾·奧斯特羅姆(ElinorOstrom)提出“制度分析與發(fā)展框架”，自然資源管理方式一直是學(xué)者研究的焦點(diǎn)。哈丁認為緩解“公地悲劇”的方式包括政府管制或私有化，奧斯特羅姆則提出了“自主治理”的新方式。面對日益嚴峻的河湖退化和水環(huán)境危機，我國積極探索河湖長(cháng)制的水環(huán)境治理新機制。

河湖長(cháng)制，簡(jiǎn)而言之，即讓每一條河流都有河長(cháng)、每一個(gè)湖泊都有湖長(cháng)，各級總河長(cháng)和總湖長(cháng)由對應的黨政主要領(lǐng)導擔任。河湖長(cháng)制起源于地方政府實(shí)踐創(chuàng )新，后經(jīng)多地試點(diǎn)，治污效果顯著(zhù)，進(jìn)而在全國推廣。

2003年，浙江省長(cháng)興縣在全國率先試行河長(cháng)制。2007年無(wú)錫太湖爆發(fā)藍藻危機，無(wú)錫市政府開(kāi)始嘗試推行河長(cháng)制，取得顯著(zhù)成效。2008年，江蘇省在太湖流域全面推行河長(cháng)制。2017年6月27日，河長(cháng)制寫(xiě)入新修改的《中華人民共和國水污染防治法》。2016年12月與2017年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》，開(kāi)始在全國范圍內全面推行河長(cháng)制。截至2018年年底，全國31個(gè)省(自治區、直轄市)已全面建立河湖長(cháng)制。

雖然河湖長(cháng)制取得了初步的治理效果，但在實(shí)踐運行中出現了治理效率不高、治理效果難以持續等諸多問(wèn)題。目前對河湖長(cháng)制的研究主要集中在制度分析、實(shí)踐運行和社會(huì )共治三個(gè)方面。

制度分析方面，從制度經(jīng)濟學(xué)角度闡述了河長(cháng)制的優(yōu)缺點(diǎn)，認為河長(cháng)制是具有中國本土特色的環(huán)境制度變遷，但同時(shí)具有應急的過(guò)渡性;從控制權理論出發(fā)，認為河長(cháng)制是一種行政發(fā)包制，會(huì )陷入“陽(yáng)奉陰違”的執行困境;從政府目標責任制和一票否決制的角度研究河長(cháng)制，認為河長(cháng)制雖然具有“人治”的特征，但仍然是中國轉型時(shí)期環(huán)境治理的有效工具。從黨內權力等級劃分的角度分析了河長(cháng)制的利弊。

實(shí)踐運行層面，河湖管理具有跨行政區域的特征，因此需要跨部門(mén)協(xié)同治理;對河長(cháng)制的政策效應進(jìn)行實(shí)證研究，結論是河長(cháng)制達到了初步的治污效果，但并未顯著(zhù)降低水中的深度污染物，且治理效果逐漸趨平。

社會(huì )共治方面，試圖探究地方政府與社會(huì )組織在河流治理過(guò)程的合作模式。上述研究沒(méi)有關(guān)注到河湖長(cháng)制設計的基本原理，也沒(méi)有涉及到河湖長(cháng)制的主要目標，對其效果關(guān)注也不足。

本文選擇“體制—機制—技術(shù)”分析框架，闡述河湖長(cháng)制的設計原理，通過(guò)對體制—運行機制—技術(shù)匹配的現狀分析，剖析當前面臨的主要問(wèn)題以及提出應對策略。

01

河湖長(cháng)制制度設計的邏輯起點(diǎn)

河流湖泊的自然屬性主要體現為河湖在時(shí)空上是流動(dòng)的、分布不均勻的，河湖屬于水環(huán)境的一部分，而水環(huán)境又屬于生態(tài)環(huán)境的一部分，與水圈、巖石圈、大氣圈和生物圈均具有復雜的互動(dòng)關(guān)系。同時(shí)河流湖泊還具有社會(huì )屬性，體現出復雜的社會(huì )關(guān)系網(wǎng)絡(luò )。河湖的自然邊界與行政管轄區域不匹配，因此河湖的治理經(jīng)常需要跨行政區域協(xié)作;河湖管理是一項系統工程，非單一部門(mén)可以承擔，因此需要跨部門(mén)協(xié)作;河湖水的利用對工業(yè)生產(chǎn)和居民生活至關(guān)重要，涉及經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護與公眾健康;水資源的分配和管理同時(shí)也是一個(gè)政治決策過(guò)程，涉及政治制度、法律和行政制度安排等。河流湖泊自然屬性和社會(huì )屬性融合在一起，呈現頑疾問(wèn)題(wickedproblem)的特征。頑疾問(wèn)題具有復雜性、多樣性和不確定性，時(shí)刻處于變動(dòng)之中，難以預測，且難以找到簡(jiǎn)單的解決方法。頑疾問(wèn)題的本質(zhì)決定了河湖長(cháng)制制度設計體現出復雜性要求。

水環(huán)境治理的理念和方法經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段：工程技術(shù)管理、生態(tài)系統觀(guān)和水資源一體化治理。

第一階段大致發(fā)生在20世紀30至60年代，以工程技術(shù)管理為主要特征。工程技術(shù)人員在水資源管理中起主導作用，采用高度科學(xué)化的方法和技術(shù)創(chuàng )新促進(jìn)水資源的最優(yōu)分配和水利工程的發(fā)展。

第二階段發(fā)生在20世紀60年代到80年代末，受行為主義革命和環(huán)境運動(dòng)的影響，傳統的工程技術(shù)管理已不適應社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展的需要，生態(tài)系統觀(guān)應運而生。生態(tài)系統觀(guān)將水資源治理看成是整個(gè)生態(tài)系統的一部分，并將人類(lèi)的社會(huì )經(jīng)濟活動(dòng)和公眾的需求也納入這個(gè)系統。然而，生態(tài)系統觀(guān)過(guò)于宏大，無(wú)法為水資源管理提供具體可行的解決方案。

隨著(zhù)水治理實(shí)踐的進(jìn)展和理論的發(fā)展，20世紀90年代初以來(lái)進(jìn)入第三個(gè)階段，提出了三個(gè)基本原則:“都柏林治水原則”，水資源一體化治理理論，流域治理理念逐漸形成。1992年在愛(ài)爾蘭都柏林舉行的水與環(huán)境國際會(huì )議，提出“都柏林治水原則”，著(zhù)重強調了水資源一體化治理(IntegratedWaterResourceManagement)理論。這一理論的關(guān)鍵在于“一體化(integrated)”?！耙惑w化”可分為三個(gè)層面:第一，管理者應該將不同部門(mén)和不同的利益相關(guān)者納入水資源公共決策過(guò)程。第二，將水資源涉及的自然系統(如河流湖泊在內的水生態(tài))和人類(lèi)社會(huì )系統(如經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護)綜合起來(lái)。第三，將水治理與環(huán)境治理整合起來(lái)。一體化成為水環(huán)境治理機制創(chuàng )新探索的邏輯起點(diǎn)。

制度能力建設(institutionalcapabilitybuilding)是指“獲取與社會(huì )經(jīng)濟結構、文化標準和價(jià)值觀(guān)相關(guān)的技術(shù)、管理、組織知識和洞見(jiàn)的過(guò)程”，包括人力、科學(xué)、技術(shù)、組織和資源等方面的能力，其目的是“增強制度和社會(huì )的靈活性以適應不斷變化的外部環(huán)境”。世界范圍內多個(gè)國家越來(lái)越多的證據表明有限的制度能力是限制水資源保護和發(fā)展的主要頑疾。河湖長(cháng)制度出現的一個(gè)重要背景就是原有的制度能力難以有效應對日益嚴重的水環(huán)境危機。制度能力受到制約的原因來(lái)自原有制度框架容量太小?！爸贫热萘俊笔侵浮爸贫葘Νh(huán)境變化的承受能力”。制度容量的要素是制度邊界，制度所涉及的人力、物力和財力的集合。制度容量可以衡量一項制度的有效性:制度容量適中，則制度有效;制度容量不足，則制度無(wú)法承載所要解決的問(wèn)題，則制度無(wú)效;制度容量過(guò)大，則會(huì )造成人力、物力和財力的浪費，造成制度低效。因此，制度容量須與所需要解決的問(wèn)題相匹配。河湖長(cháng)制的建立和拓展其制度容量，為解決水環(huán)境問(wèn)題提供了新的制度保障。

簡(jiǎn)要地說(shuō)，河湖長(cháng)制制度設計體現出復雜性要求，因此，要關(guān)注一體化機制，拓展水環(huán)境治理的制度容量。

02

河湖制制度設計原理

本文對河湖長(cháng)制的研究是運用“體制—機制—行為”分析框架。制度是由多個(gè)制度安排(體制)構成的一套規則體系，用以約束和激勵人類(lèi)社會(huì )的行為(公共部門(mén)、企業(yè)、社會(huì )組織、公民)。制度設計并非直接導致預期行為，制度與行為之間通過(guò)機制產(chǎn)生作用，機制是制度與行為的中間因素。在運行機制中，人類(lèi)行為選擇需要信號系統，而技術(shù)可以提供信息。從本質(zhì)上看，技術(shù)是被捕獲并加以利用的現象的集合，或者說(shuō)，技術(shù)是對現象有目的的編程。

本文試圖在制度與行為之間構建起“體制—機制—技術(shù)”分析框架，以三者的連接和匹配程度對河湖長(cháng)制進(jìn)行系統分析?！绑w制”對應河湖長(cháng)制的設計原理，“機制”對應河湖長(cháng)制的運行機制，“技術(shù)”對應河湖長(cháng)制的技術(shù)支撐。河湖長(cháng)制的設計原理通過(guò)運行機制發(fā)揮作用，技術(shù)應用為運行機制提供必要的手段。以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，拓寬制度空間容量。

河湖長(cháng)制是以河湖的自然屬性(即流域空間)為基礎構建的新型治理體系。過(guò)去的河湖管理主要以行政區劃和部門(mén)分工為基礎，與河湖的流域空間這一自然屬性之間沒(méi)有形成更好的契合。流域是河流、湖泊以分水嶺為界所有水系所覆蓋的區域以及由水系所構成的集水區。

以河湖的流域空間為基礎的自然資源管理制度過(guò)去30年來(lái)在國際上興起，經(jīng)測算，有五十多個(gè)國家在推廣，1990年以來(lái)全球建立了50，000個(gè)地方河湖管理組織。將河湖的流域空間作為水治理的基本管理單位，更加符合河湖的自然屬性，緩解流域的行政區劃和自然空間之間的矛盾。

中央層面的《關(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》，提出“全面建立省、市、縣、鄉四級河長(cháng)體系”，《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》提出“全面建立省、市、縣、鄉四級湖長(cháng)體系”，突破原有的河流湖泊的行政管轄區域分割，實(shí)現每一條河流都有河長(cháng)，這是尊重河湖流域空間自然屬性的體現?！蛾P(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》均提出湖長(cháng)制須采取一河(湖)一策、空間均衡和系統治理的方法。一河(湖)一策，是根據每一條河(湖)的實(shí)際情況編制具體的治河(湖)方案?？臻g均衡是指河湖治理要與城市規劃和經(jīng)濟發(fā)展相結合，以水定城、以水定產(chǎn)，不盲目發(fā)展。系統治理是指打破原有行政管轄區域的劃分，將水、林、田、湖、草等生態(tài)系統進(jìn)行綜合治理。

地方層面，各省出臺了河湖長(cháng)制相關(guān)規定。如浙江于2017年10月在全國率先出臺并施行《浙江省河長(cháng)制規定》，明確“河長(cháng)對其責任水域的治理”，并明確說(shuō)明水域包括“江河、湖泊、水庫以及水渠、水塘等水體”。蘇州市以河湖自然屬性為依據對跨界河湖進(jìn)行規劃編制。由此可見(jiàn)，河湖長(cháng)制在制度設計層面將河湖的自然屬性(流域空間)作為基本管理單位。實(shí)施一體化管理，拓寬制度的功能容量?！蛾P(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》提出由于“河湖管理保護是一項復雜的系統工程，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業(yè)”，因此需要“部門(mén)聯(lián)動(dòng)”“協(xié)調各方力量”并“加強社會(huì )監督”?！蛾P(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》提出“湖泊是江河水系的重要組成部分，是蓄洪儲水的重要空間，在防洪、供水、航運、生態(tài)等方面具有不可替代的作用”，湖長(cháng)制的實(shí)施需要“多部門(mén)聯(lián)合執法”并“加強社會(huì )監督”。河湖一體化管理主要涉及兩個(gè)層面:行動(dòng)主體的整合和管理過(guò)程的整合。行動(dòng)主體的整合主要是應對水治理領(lǐng)域碎片化管理和各自為政的問(wèn)題。行動(dòng)主體的整合理論上涉及七對關(guān)系:不同層級政府之間的整合;同一層級不同地方政府之間的整合;行業(yè)監管/職能部門(mén)之間的整合;地方政府與企業(yè)之間的整合;地方政府與社會(huì )組織/公民之間的整合;企業(yè)與社會(huì )組織/公民之間的整合;以及地方政府與同一層級的人大、法院、公安部門(mén)的整合。管理過(guò)程的整合主要是應對流程縫隙。管理過(guò)程的整合應當包括規劃(戰略)、政策制定、執行與監管(技術(shù)標準)、工程設施、督查與責任等環(huán)節。整合的維度涉及戰略承諾、結構重組、參與決策、設施資源、職能/執行、信息和實(shí)質(zhì)性結果。

在國家層面，河湖長(cháng)制的工作部署由水利部、生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、住建部、交通運輸部、農業(yè)部、衛計委、林業(yè)局十部委共同制定。在省市級層面，河湖長(cháng)制的推行涉及環(huán)保、農業(yè)、交通、水利、農工、住建等多個(gè)責任部門(mén)。再如，清溪河位于江蘇省吳江市和浙江省秀洲市交界處，河的上游位于吳江，下游位于秀洲。由于行政管轄區域的劃分，過(guò)去清溪河的治理矛盾不斷。2017年以來(lái)，江蘇省吳江市和浙江省秀洲市在遭遇治水瓶頸后，開(kāi)始嘗試打破區域“藩籬”，探索聯(lián)防聯(lián)治協(xié)同機制，建立聯(lián)合河長(cháng)制。實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，拓寬制度的信息容量。河湖長(cháng)制的突出優(yōu)勢是構建動(dòng)態(tài)反應能力體系。水是流動(dòng)的，人是流動(dòng)的，利益也是流動(dòng)的，因此河湖長(cháng)制的設計應該具備動(dòng)態(tài)反應能力。

河湖長(cháng)制的動(dòng)態(tài)反應能力體系主要體現在三個(gè)方面。第一，河湖長(cháng)制的組織系統、管理系統和治理體系能夠適應并回應變化。第二，制度韌性，具有內生應對變革的機制，采用新方法解決新問(wèn)題。第三，解決新問(wèn)題的同時(shí)要保持原有職能、結構和運轉的穩定。在組織形式上，河湖長(cháng)制設有省、市、縣、鄉四級河湖長(cháng)體系，縣級及以上河長(cháng)設立相應的河長(cháng)辦公室?！蛾P(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》提出“建立河湖日常監管巡查制度，實(shí)行河湖動(dòng)態(tài)監管”，以及“建立健全水環(huán)境風(fēng)險評估排查、預警預報與響應機制”。

地方上，如江蘇省《關(guān)于在全省全面推行河長(cháng)制的實(shí)施意見(jiàn)》指出，各級河長(cháng)、河長(cháng)制辦公室不代替各職能部門(mén)工作，各相關(guān)部門(mén)按照職責分工做好本職工作，并推進(jìn)落實(shí)河長(cháng)交辦事項?！墩憬『娱L(cháng)制規定》厘清了河長(cháng)與相關(guān)主管部門(mén)間的法定職責，明確了各級河長(cháng)的職責劃分，其中縣級及以上河長(cháng)著(zhù)重牽頭“治”，鄉、村河長(cháng)更加突出“管”、“?！?。上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強區、街鎮河長(cháng)制辦公室能力建設的指導意見(jiàn)》重點(diǎn)強調了河長(cháng)辦公室標準化建設和能力建設兩個(gè)方面。寧夏回族自治區嘗試建立河湖長(cháng)制綜合管理信息平臺，利用數據的連接與共享實(shí)現河湖日常工作流程的動(dòng)態(tài)管理。

全力推進(jìn)黨政主要負責領(lǐng)導的責任制，壓實(shí)制度的責任容量。河湖長(cháng)制實(shí)質(zhì)上是黨政主要負責領(lǐng)導的責任制?！蛾P(guān)于全面推行河長(cháng)制的意見(jiàn)》和《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(cháng)制的指導意見(jiàn)》均明確提出“建立健全以黨政領(lǐng)導負責制為核心的責任體系”，并要求“建立健全考核問(wèn)責機制”，將“考核結果作為地方黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價(jià)的重要依據”。各級黨政主要領(lǐng)導擔任總河長(cháng)、副總河長(cháng)。多地(如貴州、甘肅、廣東、重慶等)實(shí)行“雙總河長(cháng)制”，落實(shí)黨政同責。各省市出臺的河長(cháng)制工作辦法、細則或規定均明確指明河湖長(cháng)制是以黨政領(lǐng)導負責制為核心的河湖管理體制。在我國現行體制下，各級黨政領(lǐng)導在政策制定和實(shí)施中仍占主導地位，以各級黨政主要領(lǐng)導為第一責任人的河湖長(cháng)制能使河湖管理進(jìn)入各級領(lǐng)導人的注意力范圍從而推動(dòng)河湖治理問(wèn)題的解決。責任體系是治理體系中重要的一環(huán)。責任體系經(jīng)常出現責任赤字現象，主要體現為責任空白和責任塌陷。過(guò)去分級、分段、分行業(yè)、分職能的河湖管理體系容易導致河湖整體和系統層次出現責任塌陷甚至責任空白。解決河湖治理管護這個(gè)難題，必須實(shí)行“一把手”工程。河湖長(cháng)制的核心是由黨政主要領(lǐng)導負責屬地河流生態(tài)環(huán)境管理，讓每條河湖都有負責人。但河湖長(cháng)制能否發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵在于防治責任的真正細化，以及責任主體的精確界定。

綜上所述，河湖長(cháng)制拓寬水環(huán)境治理制度容量，建立一套以河湖流域空間為基本管理單位，構建一體化管理體系，增強動(dòng)態(tài)管理能力，強化黨政主要領(lǐng)導責任制的新治理體系。將制度優(yōu)勢轉化為治理效能還需要運行機制和技術(shù)支撐。

03

河湖長(cháng)制運行機制

制度與行為之間通過(guò)機制產(chǎn)生作用，機制是制度與行為的中間因素。河湖長(cháng)制在實(shí)際運行中主要產(chǎn)生了四種類(lèi)型的組織體系。第一，以河長(cháng)為中心構建新的管理體系;第二，現有制度體系的再強化;第三，河長(cháng)制領(lǐng)導小組/委員會(huì )/聯(lián)席會(huì )議/責任單位;第四，強調河長(cháng)制辦公室組成單位(參見(jiàn)表1)。

河(湖)長(cháng)辦公室設置主要可以歸納為三類(lèi)。第一類(lèi)，“大拼盤(pán)”式，即從各個(gè)相關(guān)部門(mén)以?huà)炻毜男问匠檎{工作人員;第二類(lèi)，只有水利部門(mén)一個(gè)職能處室;第三類(lèi)，地方領(lǐng)導兼任。此外，河長(cháng)制衍生出企業(yè)河長(cháng)、民間河長(cháng)、河道警長(cháng)、督查長(cháng)、檢察長(cháng)、法長(cháng)、小學(xué)生河長(cháng)，監察長(cháng)等。

河湖長(cháng)制運行機制可總結為發(fā)現、反應、督查、責任四個(gè)環(huán)節。發(fā)現機制主要立足于信息的收集、分類(lèi)、處理和共享。反應機制使問(wèn)題進(jìn)入決策流程和執行流程，相關(guān)部門(mén)可以快速采取行動(dòng)。督查主要包括目標設置、規劃、決策和工程落地。責任機制包括激勵與問(wèn)責。如此形成了“河湖長(cháng)—發(fā)現—反應—督查—責任—河湖長(cháng)”的運行機制閉環(huán)。

發(fā)現機制可以概括為四類(lèi):巡河(湖)、網(wǎng)格化管理中心監控、第三方評估和群眾舉報。省、市、縣三級河長(cháng)主要通過(guò)開(kāi)展不定期巡河(湖)發(fā)現問(wèn)題，鄉級和村級基層河長(cháng)主要通過(guò)較為頻繁的定期巡河(湖)機制發(fā)現問(wèn)題。2018年省級河湖長(cháng)巡河巡湖1610人次，市、縣、鄉級河長(cháng)巡查717萬(wàn)多人次。此外，在河湖長(cháng)制的實(shí)施過(guò)程中，多地涌現“民間河長(cháng)”，不定期開(kāi)展集體巡河，發(fā)現問(wèn)題并把問(wèn)題反映給相關(guān)部門(mén)。除現場(chǎng)巡河外，多地利用網(wǎng)格化管理中心對重點(diǎn)河湖進(jìn)行實(shí)時(shí)視頻監控以及時(shí)發(fā)現問(wèn)題。限于人員配備和專(zhuān)業(yè)知識，多地在巡河(湖)的基礎上引入專(zhuān)業(yè)的第三方機構對所轄內的河流湖泊進(jìn)行系統排查并將問(wèn)題進(jìn)行匯總。群眾舉報是巡河(湖)和第三方評估之外的第三種問(wèn)題發(fā)現機制。水利部設立了河湖問(wèn)題曝光平臺，地方各級政府也提供了電話(huà)、郵箱等多種舉報方式。

反應機制大致包括信息報送、例會(huì )討論、任務(wù)分配三個(gè)環(huán)節。各類(lèi)問(wèn)題通過(guò)信息報送機制及時(shí)傳達給河長(cháng)辦，河長(cháng)辦通過(guò)例會(huì )的形式對問(wèn)題進(jìn)行再分類(lèi)、匯總和討論，并通知相關(guān)責任部門(mén)采取措施以盡快解決問(wèn)題。任務(wù)的分配按照問(wèn)題對應的河長(cháng)層級進(jìn)行。屬于本級河長(cháng)職責的，本級河長(cháng)協(xié)調和督促本級人民政府有關(guān)部門(mén)解決問(wèn)題。屬于上級河長(cháng)職責的，將問(wèn)題呈報給上級河長(cháng)，上級河長(cháng)進(jìn)行協(xié)調處理。屬于下級河長(cháng)職責的，督促下級河長(cháng)協(xié)調處理。同時(shí)，河長(cháng)辦也可以根據信息報送的內容和任務(wù)分配的執行情況調整工作方案和方式，使問(wèn)題能夠更及時(shí)地進(jìn)入決策流程和執行流程。

督查機制可以分為三個(gè)層面:中央政府、地方政府、社會(huì )和媒體。中央政府和地方政府的督查主要根據既定的目標進(jìn)行，目標通常以指標化的形式呈現，主要包括黑臭水體占比、劣V類(lèi)水體占比、河湖水面率、河湖水系生態(tài)防護比例、市考斷面地表水水質(zhì)等。中央層面，生態(tài)環(huán)境部和住房和城鄉建設部開(kāi)展城市黑臭水體整治環(huán)境保護專(zhuān)項活動(dòng)，針對發(fā)現的問(wèn)題，向所轄人民政府下發(fā)督辦函，要求限期整改并向社會(huì )公開(kāi)，實(shí)行“拉條掛賬，逐個(gè)銷(xiāo)號”式管理。同時(shí)，地方政府也對所轄范圍內的河湖治理進(jìn)行督查，通過(guò)通報、約談等方式督促河長(cháng)履職盡責。社會(huì )和媒體的監督在督查機制中也起到一定的積極作用。

責任機制主要包括激勵和問(wèn)責。各地在河湖長(cháng)制的實(shí)施過(guò)程中創(chuàng )立了多種多樣的激勵和問(wèn)責方式。第一類(lèi)為“一票否決制”，即若河湖治理的硬指標未達標，則主要負責領(lǐng)導的其他政績(jì)均視為無(wú)效。第二類(lèi)為將河湖治理納入地方干部考評體系。第三類(lèi)為河(湖)長(cháng)保證金制度，即每一位河(湖)長(cháng)定期繳納一筆固定的保證金，最終根據河(湖)長(cháng)的績(jì)效進(jìn)行獎勵或懲罰。如在無(wú)錫市惠山區，每個(gè)河長(cháng)按要求在年初繳納3000元保證金，年末根據績(jì)效進(jìn)行獎懲，超額完成指標的返還3000元并再獎勵3000元，維持現狀的返還3000元，未達標的扣除3000元保證金。第四類(lèi)為資金劃撥激勵。如湖南省對河長(cháng)制湖長(cháng)制年度考核為“優(yōu)秀”的市州和先進(jìn)縣市區予以通報表?yè)P，由相關(guān)部門(mén)在分配年度治水項目相關(guān)專(zhuān)項資金時(shí)予以適當傾斜，并給予一定的資金獎勵。第五類(lèi)為采取行政手段對河湖長(cháng)或相關(guān)責任部門(mén)負責人進(jìn)行通報批評、約談或按照黨章黨規進(jìn)行黨內處分。

發(fā)現、反應、督查、責任四類(lèi)機制并非獨立運行，而是具有時(shí)間和程序上的先后性。四類(lèi)機制能否順暢銜接，在很大程度上決定了河湖長(cháng)制實(shí)踐運行的效果和效率。

04

河湖長(cháng)制技術(shù)支撐

行為選擇需要信號系統，技術(shù)提供信息。當代信息技術(shù)、圖像技術(shù)和數據技術(shù)的發(fā)展為河湖長(cháng)制的運行提供了技術(shù)支撐，在發(fā)現—反應—督查—責任四類(lèi)機制中均需要技術(shù)的輔助。2018年1月，水利部印發(fā)的《河長(cháng)制湖長(cháng)制管理信息系統建設指導意見(jiàn)》指出相關(guān)技術(shù)要“以信息報送、信息展示發(fā)布、巡河管理、事件處理、督導檢查、考核評估、公眾監督等為應用”。其中，信息報送、信息展示發(fā)布和巡河管理屬于發(fā)現機制，事件處理屬于反應機制，督導檢查、公眾監督屬于督查機制，考核評估屬于問(wèn)責機制。從河湖長(cháng)制目前的實(shí)際運行來(lái)看，技術(shù)應用主要聚焦于發(fā)現機制和反應機制，重點(diǎn)在于加強對河湖的動(dòng)態(tài)監測以及對信息的收集、匯總和分析，為河長(cháng)決策和職能部門(mén)協(xié)作提供服務(wù)。而督查機制和責任機制涉及的技術(shù)應用較少。

在發(fā)現環(huán)節，技術(shù)應用的主要目的是進(jìn)行信息的收集、處理和報送。從河湖長(cháng)制運行實(shí)踐來(lái)看，目前應用的技術(shù)手段主要包括四類(lèi)。第一類(lèi)主要用于地面巡河巡湖，如河(湖)長(cháng)使用巡河APP、微信公眾號、微信工作群等方式將巡河發(fā)現的問(wèn)題進(jìn)行收集和上報。第二類(lèi)為使用無(wú)人機進(jìn)行巡河。第三類(lèi)為借助網(wǎng)格化管理中心對重點(diǎn)河湖進(jìn)行實(shí)時(shí)視頻監控。第四類(lèi)為利用衛星遙感進(jìn)行實(shí)時(shí)監測。在反應環(huán)節，技術(shù)應用的主要目的是加速事件處理和問(wèn)題解決。

反應環(huán)節所用的技術(shù)手段除了發(fā)現環(huán)節所用的之外，主要是建立統一的數據共享平臺，實(shí)現河湖大數據管理。數據分析、任務(wù)派遣和執行過(guò)程是技術(shù)應用在反應環(huán)節的焦點(diǎn)。借助技術(shù)手段對收集的問(wèn)題進(jìn)行分析，明確問(wèn)題的屬性、類(lèi)別和涉及的責任部門(mén)。然后借助統一的信息平臺進(jìn)行任務(wù)派遣和分配，并記錄執行過(guò)程。如上海市中心城區大都利用網(wǎng)格化管理中心對問(wèn)題向各職能部門(mén)進(jìn)行派單，并跟進(jìn)執行過(guò)程。河長(cháng)、河長(cháng)辦和各職能部門(mén)可以在統一的信息平臺在線(xiàn)處理事務(wù)。

目前督查環(huán)節的技術(shù)應用較少，主要體現在國家對地方的督查。生態(tài)環(huán)境部對地方政府的督查仍然以派駐工作組為主，但近期正在進(jìn)行遙感監測試點(diǎn)。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部決定在天津、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、陜西、甘肅、青海等8個(gè)省(區、市)和山東濟南、江蘇泰州、山西運城等3個(gè)地級市開(kāi)展衛星遙感監測試點(diǎn)工作，試點(diǎn)內容之一便是水環(huán)境遙感監測。此外，生態(tài)環(huán)境部和地方政府也通過(guò)APP或微信公眾號的方式開(kāi)放公眾監督并定期跟進(jìn)和回應群眾舉報。責任環(huán)節的技術(shù)應用是四類(lèi)機制中是最少的，在很多省市甚至是空白。在這方面做得較好的是貴州省黔西南州。在推進(jìn)河湖長(cháng)制工作的過(guò)程中，貴州省黔西南州利用大數據和云計算等新技術(shù)建立“河長(cháng)云作戰指揮平臺”，實(shí)現河長(cháng)制日常巡河、問(wèn)題督辦、情況通報、考核問(wèn)責等各項工作的大數據云平臺化管理，其中考核目標會(huì )自動(dòng)分解至具體責任單位和個(gè)人，考核結果自動(dòng)計算和排名。

總體來(lái)說(shuō)，技術(shù)在河湖長(cháng)制的運行中發(fā)揮了重要作用，但在發(fā)現、反應、督查、責任四個(gè)環(huán)節的應用呈現出逐級遞減趨勢。

05

體制、機制與技術(shù)的匹配程度

首先是體制與機制的不匹配，集中體現在五個(gè)方面。

第一，分級分段的河(湖)長(cháng)制與河流湖泊的流域空間自然屬性不匹配。河長(cháng)制的設計原理之一是以河湖的自然屬性(流域空間)為基本管理單位，但在河湖長(cháng)制實(shí)踐運行中，多地采取“分級分段”的管理方式，違背了河湖的自然屬性，使河長(cháng)制淪為“河段長(cháng)”制，致使一體化管理難以實(shí)現。

第二，新舊兩套體系的摩擦降低了河湖管理的動(dòng)態(tài)性。在實(shí)踐運行中，河湖長(cháng)制新體系與原有的治水部門(mén)之間產(chǎn)生了摩擦和沖突。一方面，部分地區的河湖長(cháng)和河湖長(cháng)辦公室具有部門(mén)化和職能化傾向，試圖部分代替原有各職能部門(mén)。另一方面，河長(cháng)與河長(cháng)辦本應該是統籌協(xié)調各職能部門(mén)，但部分地區的各職能部門(mén)卻反過(guò)來(lái)對河長(cháng)和河長(cháng)辦的工作進(jìn)行督導。治水的新舊兩套體系發(fā)生摩擦和沖突的根本原因在于職能范圍存在交叉和重疊。實(shí)地調研中發(fā)現，若交叉和重疊的部分是核心利益，則新舊兩套體系會(huì )互相爭奪;若交叉和重疊的部分是責任，則新舊兩套體系會(huì )互相推卸。

第三，河湖長(cháng)制運行機制出現部門(mén)之間協(xié)作不暢問(wèn)題，致使一體化管理難度增加。河湖治理涉及多個(gè)部門(mén)，而每個(gè)部門(mén)的職能和目標不盡相同，容易陷入多部門(mén)集體行動(dòng)困境，公共價(jià)值難以?xún)然?，致使行?dòng)主體的整合和管理流程的整合難以進(jìn)行。

第四，呈現出屬地化問(wèn)責傾向，出現責任塌陷、責任赤字甚至責任空白。分級、分段、分行業(yè)、分職能的河湖管理體系，使河湖整體和系統層次呈現出責任赤字，空間上也呈現出責任赤字。有的河長(cháng)未在實(shí)際工作中承擔河湖治理的責任，只掛名而未實(shí)際履行其職責，有其名而無(wú)其實(shí)。也有基層河長(cháng)不及時(shí)上報河道問(wèn)題、應付式打卡式虛假巡河，甚至自行配備河長(cháng)助理進(jìn)行長(cháng)期代理巡河。水環(huán)境問(wèn)題的暴露具有滯后性，上一任河長(cháng)治理不善的問(wèn)題可能在下一任河長(cháng)任期內爆發(fā)。水環(huán)境問(wèn)題也具有復雜性和反復性，即使投入了充足的人力物力財力，最終也有可能徒勞無(wú)功。對河湖長(cháng)的責任難以界定，問(wèn)責機制尚未全面建立。河湖治理的復雜性也使增加了責任界定的難度。

第五，河流湖泊的所有權、使用權和管理權與運行機制的不匹配。在運行機制的發(fā)現環(huán)節，河道堆放垃圾是一個(gè)突出問(wèn)題。究其原因，是我國水權制度的不完善所致。河湖長(cháng)制的實(shí)施同時(shí)也面臨著(zhù)我國水權制度改革的困境，即產(chǎn)權虛置與錯位。我國是社會(huì )主義制度，河湖的所有權屬于國家和集體，但河湖水的使用權卻屬于地方政府，企業(yè)可申請取水許可，取水權可完全脫離所有權。居民對河湖沒(méi)有所有權，但居民對河湖水具有使用權但使用權不明確。同時(shí)，政府對河湖的管理權較弱。產(chǎn)權的虛置與錯位，使得河湖這一公共資源成為企業(yè)和私人垃圾的堆放地。

第六，機制與技術(shù)不匹配。技術(shù)支持系統與發(fā)現、反應、督查和責任四類(lèi)運行機制均存在不同程度的不匹配。發(fā)現機制雖然包括巡河APP、無(wú)人機、視頻監控和衛星遙感等科技，但主要還是以人工巡河(基層河長(cháng)利用APP巡河)為主，無(wú)人機、視頻監控和衛星遙感等技術(shù)應用尚不廣泛，且基層河長(cháng)對新技術(shù)的接受和使用能力參差不齊。應該逐步推廣實(shí)時(shí)監測和自動(dòng)傳輸的相關(guān)技術(shù)，逐步實(shí)現信息采集的智能化，同時(shí)加大對基層河長(cháng)的技術(shù)培訓，從而降低行政和人力成本，提高發(fā)現和收集問(wèn)題的效率。反應機制存在的主要問(wèn)題是河長(cháng)、河長(cháng)辦與各職能部門(mén)存在較為嚴重的信息不對稱(chēng)，統一的信息共享平臺尚未建立。河湖長(cháng)制新體系與原有治水部門(mén)之間的摩擦和沖突在很大程度上增大了信息共享的難度。各部門(mén)各自為政、獨立行動(dòng)，信息不對稱(chēng)和協(xié)作不暢在很大程度上增大了工作摩擦，增加了執行成本，降低了解決問(wèn)題的效率。督查機制和責任機制也是運行機制的重要組成部分，但目前主要以派駐工作組或例行實(shí)地督查為主，數據技術(shù)運用甚少，致使督查成本居高不下，問(wèn)責難以進(jìn)行。

總體來(lái)說(shuō)，目前的技術(shù)發(fā)展水平基本能夠滿(mǎn)足運行機制的方方面面，但在實(shí)踐中由于種種原因，技術(shù)與運行機制并沒(méi)有很好地匹配，技術(shù)的作用沒(méi)有得到充分的發(fā)揮。進(jìn)一步提升河湖長(cháng)制的運行能力水平，提高水環(huán)境治理效能，其首要任務(wù)是將河湖長(cháng)融合到黨政主要負責干部的職責體系。需要進(jìn)一步清晰和確認所有權、規范使用權、加大管理權，應對公共事物治理。更加明確河湖長(cháng)制辦公室基本職能是推進(jìn)機制的進(jìn)一步完善，警惕部門(mén)化和職能化。逐步建立統一的河湖信息共享平臺。穩步開(kāi)放市場(chǎng)競爭和推進(jìn)社會(huì )有效參與，促進(jìn)社會(huì )共治。大力增強基層河長(cháng)履職能力。

關(guān)鍵詞： 河湖長(cháng)制 水環(huán)境治理 水環(huán)境治理機制