十月新出的《“十四五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃》(以下簡稱“十四五”節(jié)水規(guī)劃)在多部委多項政策文件的基礎上進行細化和分工。文件回顧“十三五”期間節(jié)水工作的完成情況和水資源管理中存在的問題，在《國家節(jié)水行動方案》的基礎上明確了多項水資源節(jié)約管理指標的規(guī)劃性目標。從規(guī)劃性目標中透露出“十四五”節(jié)水產業(yè)的新機會，本文從四個方向展開“十四五”期間節(jié)水產業(yè)新動態(tài)。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃承接《國家節(jié)水行動方案》的目標，遵循“先節(jié)水后調水”的指導思想提出了圍繞“提意識、嚴約束、補短板、強科技、健機制”五方面的重點工作。

01

明確目標和分工

聚焦解決各類短板問題

“十四五”節(jié)水規(guī)劃提到的各項目標和工作任務都明確了牽頭單位和參與單位，主要的牽頭單位為水利部和住房城鄉(xiāng)建設部，參與單位中常見發(fā)改委、財政部、農業(yè)農村部、自然資源部和工信部的身影?！笆奈濉惫?jié)水規(guī)劃既強調加強對水資源取用量的剛性約束，也希望從城市規(guī)劃層面和用水價格管理的方向上推動節(jié)水型城市建設。

對比《國家節(jié)水行動方案》的主要目標指標來看，“十四五”期末的各項指標要求是在《國家節(jié)水行動方案》2022年指標的基礎上勻速提升。(詳見下表)

①表中2020年的“萬元國內生產總值用水量下降率”和“萬元工業(yè)增加值用水量下降率”兩欄的數據是當期實際值，不同于2025年兩欄的變動率，請注意區(qū)分!

②與2015年相比，2020年萬元國內生產總值用水量和萬元工業(yè)增加值用水量分別下降28.0%和39.6%(按可比價計算)，與《國家節(jié)水行動方案》列出的2022年目標相比較為接近。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃在回顧現狀問題時充分體現了分類分區(qū)梳理問題的思路。按用水類別分，城鎮(zhèn)、工業(yè)、農業(yè)和非常規(guī)水源4類用水情況下的主要問題有：

①城鎮(zhèn)管網漏損問題突出，部分地區(qū)城鎮(zhèn)管網漏損率高達20%。對高耗水器具使用和高耗水服務約束不嚴格。②工業(yè)用水的重復利用水平偏低，工業(yè)廢水資源化利用的潛力挖掘不足。③農業(yè)用水量大效低，灌區(qū)渠系建筑物因運維管理不到位導致老化、損毀嚴重。④非常規(guī)水源供水的基礎設施建設滯后，作為備用水源的規(guī)?；潭炔粔?。

從區(qū)域上來看，黃河流域水資源利用率遠超一般流域40%警戒線。華北地區(qū)地下水超采嚴重;東北部分地區(qū)管網漏損率高于城鎮(zhèn)供水管網漏損評定一級標準2倍之多;華北和西北等缺水地區(qū)定額管理的精細度不足。在400毫米降水線西側的缺水地區(qū)依舊有不少高耗水產業(yè)聚集，進一步加重水資源承載壓力。

各類用水情況和各區(qū)域水資源節(jié)約使用的問題各異，因此，地方政府需要發(fā)力將“十四五”節(jié)水規(guī)劃的規(guī)劃性目標具體落實到地方規(guī)劃和政策中。“十四五”節(jié)水規(guī)劃明確“中央部署、省級統(tǒng)籌、市縣負責”的原則，尤其明確了市縣政府擔負主體責任。這是對于地方政府執(zhí)行力的考驗。同時，從節(jié)水產業(yè)層面來說，分辨節(jié)水工作中的薄弱環(huán)節(jié)，補齊薄弱環(huán)節(jié)的短板是關鍵。

02

農水兩大發(fā)力重點：

完善計量體系，制定價格機制

“十四五”節(jié)水規(guī)劃針對農業(yè)及農村地區(qū)節(jié)約用水給予較大重視。一方面，農業(yè)用水與其各類用水相比，在用水總量中依舊占比最高。另一方面，我國當前的農業(yè)用水效率相較發(fā)達國家的水平偏低，農業(yè)生產的取用水管理較為粗放，農業(yè)生產節(jié)水方面有較大的進步空間。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃提到農業(yè)農村節(jié)水工作中的兩項重點：一是，完善農業(yè)農村用水計量體系。鼓勵條件合適的地區(qū)安裝智能水表，細化農業(yè)灌溉取用水計量管理。通過提升計量管理水平摸清導致農業(yè)用水低效的癥結，精準解決影響農業(yè)用水提效的問題。二是，合理制定農業(yè)水價，逐步實現水價不低于運行維護成本。農業(yè)生產事關國家糧食安全和農村地區(qū)經濟發(fā)展，合理的農業(yè)水價既要體現出水資源的資源緊缺性，也要充分考慮到水價對農民從事農業(yè)生產積極性和糧食產量的影響。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃在深化推進農業(yè)水價改革中明確農業(yè)水價應逐漸調整到不低于運營維護成本。農水水價提升到與運營維護成本相適應的水平，一方面有利于刺激有能力的水務運營機構關注農水領域;另一方面，也能充分發(fā)揮市場機制和價格杠桿提升節(jié)水效率。

各項農水價格、管理機制的建立和完善將為農水基礎設施建設增加動力。農水運營維護費用通過水價得到補償有利于推動農水運營方提升基建維護的積極性。農水具備精確計量系統(tǒng)后，既能監(jiān)管和約束低效用水行為，也能幫助節(jié)水有效的農戶更精確地計量節(jié)水量。此外，規(guī)范化水權交易管理，明確水資源可交易性和交易價值，提升用水戶節(jié)水動力。規(guī)定同時提出要建立健全農業(yè)水價形成機制、精準補貼和節(jié)水獎勵機制、用水管理機制，以及規(guī)范水權市場管理，促進水權規(guī)范流轉。通過精準合理的補貼和節(jié)水獎勵機制激勵農業(yè)生產者主動提升水資源使用效率。同時，水價調整到與運營維護成本相當的過程中，水價對農業(yè)生產積極性的影響通過用水補貼的形式減小。

通過建立健全農水的各項管理機制，加強農業(yè)用水總量精細化管理;深化農業(yè)水價改革充分發(fā)揮價格杠桿在水資源配置、節(jié)約保護方面的作用。隨著這些機制的建立，農水市場開始逐步向外釋放吸引力。農水運營方為提升計量精細化管理水平也會對系統(tǒng)性解決方案和智能化計量表具等有更多需求。但這些需求和市場變化并不一定短期內出現出現，產業(yè)參與方對此應理性看待。

03

推進分質供水

建設非常規(guī)水源

發(fā)揮市場機制

“十四五”節(jié)水規(guī)劃再次明確了黃河流域水資源開發(fā)取用已經超過地表水開發(fā)利用控制紅線的嚴峻形勢，以及我國北方地區(qū)普遍存在地下水過度開采的現狀。工業(yè)用水方面，規(guī)劃鼓勵開展節(jié)水型工業(yè)園區(qū)建設，鼓勵企業(yè)間串聯用水、分質用水，實現一水多用和梯級利用，推行廢水資源化利用。

推進污水資源化利用是規(guī)定中的一項重要工作。這項工作的目標是到2025年，全國地級及以上缺水城市再生水利用率超過25%。除了再生水之外，海水及淡化海水、雨水、危險水、礦井水等都將作為非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置。規(guī)劃將“十四五”期末全國非常規(guī)水源利用量超過170億立方米作為一項重要任務。這將是非常規(guī)水源交易機制的開口，也同樣是各地政府面對更嚴格的水資源取用約束時保障城市發(fā)展用水的出路。

04

補齊老舊短板

促進產業(yè)升級

新建高質發(fā)展

“十四五”節(jié)水規(guī)劃將城鎮(zhèn)節(jié)水工作的重點在補齊老舊基礎設施短板和新建高質量節(jié)水示范兩點。規(guī)劃明確供水管網漏損改造是城鎮(zhèn)節(jié)水重點工程，漏損改造一是要與結合老舊小區(qū)改造、二次供水設施改造和一戶一表改造等工程相結合;二是，優(yōu)先對50年以上、材質落后和受損失修的管道進行改造。

“十四五”節(jié)水規(guī)劃明確了供水管網漏損改造的對象，但老舊管網改造工作還需進一步解決供水企業(yè)面對的資金和施工兩方面的困難。根據E20發(fā)布的《市政供水管材應用及發(fā)展調研報告(2020)》顯示，小區(qū)庭院管的運維花費約占供水企業(yè)管網運營費用的三分之一。老舊小區(qū)管道改造后，供水企業(yè)能夠節(jié)約很大一部分管網運營成本。“十四五”期間老舊小區(qū)改造中供水管網改造的資金總需求大概在 170~200 億元之間，分攤到每年的資金需求大約在 34~40 億元。大部分情況下這筆資金以供水企業(yè)自籌為主，這對供水企業(yè)而言是不小的籌資壓力。此外，管網改造的施工對居民用水和路面使用帶來不可避免的影響，供水企業(yè)在與小區(qū)物業(yè)、業(yè)主等的溝通上也存在不少難度，需要更有力的政策支持。

城市發(fā)展帶來新增用水需求，堅持以水定城合理布局城鎮(zhèn)空間，優(yōu)化水資源配置。“十四五”節(jié)水規(guī)劃提出在水資源短缺和超采地區(qū)要嚴控城市和人口規(guī)模，限制新建各類開發(fā)區(qū)和高耗水行業(yè)的發(fā)展，并特別提到黃河流域、西北缺水地區(qū)要嚴控水面景觀用水的要求。

這是對城市發(fā)展提出產業(yè)升級的要求，城鎮(zhèn)地區(qū)加強對高耗水服務業(yè)用的控制。一是對高耗水服務產業(yè)采取嚴格的用水定額管理，二是推動產業(yè)主體積極探索非常規(guī)水源的應用。通過定額用水管理限制并逐步淘汰低效用水行為，使用非常規(guī)水源替換部分地表水源，鼓勵新增的用水戶積極使用節(jié)水器具實現高效用水，最終達成城鎮(zhèn)用水節(jié)水效率提升的目標。

結語

水資源安全是國家安全戰(zhàn)略層面的問題，提升節(jié)約用水效率也是在提升國家水安全的保障?？础笆奈濉惫?jié)水規(guī)劃，一是關注中央各部委后續(xù)出臺的各項政策，尤其是監(jiān)管考核和獎懲方面;二是關注各地各級政府如何統(tǒng)籌、如何分解目標，推動規(guī)劃落地;三是關注節(jié)水技術和產品的創(chuàng)新和與應用。E20供水研究中心也將持續(xù)關注后續(xù)政策機制、實踐模式，水價機制、以及節(jié)水產品和技術的創(chuàng)新進展，并及時與行業(yè)分享。

關鍵詞： 短板 機會 十四 四五