為了規(guī)范供水服務(wù)、促進(jìn)居民生活節(jié)水，我國(guó)制定了《中華人民共和國(guó)城市供水條例》《城市供水價(jià)格管理辦法》《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》等規(guī)范性文件和《村鎮(zhèn)供水工程技術(shù)規(guī)范》《村鎮(zhèn)供水工程施工質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》等行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，且規(guī)定了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、水價(jià)調(diào)整、供水精細(xì)化管理、污水處理費(fèi)征收、多方參與投資運(yùn)行等經(jīng)濟(jì)政策。四川、重慶、天津、貴州等省份還結(jié)合本地實(shí)際，制定了村鎮(zhèn)供水地方法規(guī)或規(guī)章，規(guī)定了建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、管護(hù)、供水、用水等經(jīng)濟(jì)政策。這些經(jīng)濟(jì)政策在實(shí)施中取得了一些成效，但也存在一些問(wèn)題需要解決。

村鎮(zhèn)居民生活節(jié)水經(jīng)濟(jì)政策成效顯著，但水資源利用率不高供水模式與管理模式不一，節(jié)水意識(shí)和節(jié)水效果差異較大

目前，由于各地情況差異大，國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的村鎮(zhèn)生活供水法律。目前村鎮(zhèn)供水主要分為依托城市供水系統(tǒng)供水、依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水設(shè)施供水、聯(lián)村供水、單村供水和分散供水幾種模式。如在北京市房山區(qū)，區(qū)級(jí)供水覆蓋城關(guān)地區(qū)、良山地區(qū)和燕化地區(qū)，水源來(lái)自58口水井;鎮(zhèn)級(jí)供水通過(guò)供水站集中供水，供水范圍覆蓋鎮(zhèn)內(nèi)區(qū)域;村級(jí)供水則因地制宜地采取集中供水、單村供水和分散供水三種方式。

村鎮(zhèn)供水模式和管理模式不同，會(huì)影響水費(fèi)收繳結(jié)果和節(jié)水效果。在水費(fèi)收繳方面，集中供水廠的水費(fèi)收繳率相對(duì)較高，聯(lián)村供水站的水費(fèi)收繳率相對(duì)較低，單村供水站的水費(fèi)收繳率相對(duì)最低。

在供水管理方面，水資源銷售管理方式不同，會(huì)直接影響村鎮(zhèn)居民節(jié)水意識(shí)和節(jié)水效果。如在北京市房山區(qū)河口村，村水務(wù)協(xié)會(huì)向供水廠集中統(tǒng)一購(gòu)買自來(lái)水，再銷售水卡給村民。水務(wù)協(xié)會(huì)購(gòu)水成本為每噸1.2元，銷售給農(nóng)戶的價(jià)格為每噸1元，不足部分由村集體補(bǔ)貼。由于繳納水費(fèi)，戶年均用水量降為70噸左右，有的僅為15噸左右，節(jié)水效果良好。但對(duì)于村集體運(yùn)營(yíng)的單村供水站，若村民反對(duì)收繳水費(fèi)，運(yùn)行管護(hù)成本除財(cái)政補(bǔ)貼外全部由村集體承擔(dān)，這既增加了村集體的資金壓力，也會(huì)影響居民的節(jié)水意識(shí)和節(jié)水效果。

村鎮(zhèn)集中供水因?yàn)槟Ｊ讲煌?，?dǎo)致有的收費(fèi)，有的不收費(fèi);有的收取階梯水價(jià)，有的不收取階梯水價(jià)，這勢(shì)必使一些居民產(chǎn)生抵觸心理，不利于普遍培養(yǎng)使用者付費(fèi)的節(jié)水意識(shí)。

水價(jià)政策不一，使用者付費(fèi)意識(shí)和節(jié)水效果不均衡

目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的村鎮(zhèn)生活供水價(jià)格文件。在一些地區(qū)，村鎮(zhèn)水價(jià)改革得到整體推進(jìn)，如2020年出臺(tái)的《貴州省農(nóng)村供水管理辦法(試行)》明確，鄉(xiāng)村水價(jià)可參照城鎮(zhèn)水價(jià)制定，農(nóng)民生活用水價(jià)格原則上實(shí)行成本水價(jià)。2013年出臺(tái)的《四川省村鎮(zhèn)供水條例》第四十二條提出，村鎮(zhèn)水價(jià)確定應(yīng)遵循公益性原則，政府投資建設(shè)的村鎮(zhèn)供水工程，供水價(jià)格實(shí)行政府定價(jià);利用其他方式投資建設(shè)的村鎮(zhèn)供水工程，供水價(jià)格實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià);單村集中及以下供水工程供水價(jià)格由村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議討論確定。2016年通過(guò)的《重慶市村鎮(zhèn)供水條例》第四十條規(guī)定，有條件的地區(qū)應(yīng)當(dāng)實(shí)行城鄉(xiāng)同一水價(jià)，規(guī)?；┧こ痰乃畠r(jià)由政府定價(jià)，小型集中供水工程的水價(jià)由政府指導(dǎo)定價(jià)或供用水雙方協(xié)商定價(jià)。

與此同時(shí)，貴州、重慶和四川的地方立法都規(guī)定，村鎮(zhèn)供水水價(jià)不能彌補(bǔ)供水成本的，由當(dāng)?shù)卣o予適當(dāng)補(bǔ)貼。一般來(lái)說(shuō)，如果水價(jià)總體偏低，未觸及居民節(jié)水的敏感閾值，難以充分反映水資源稀缺程度，也不能合理反映供水真實(shí)成本，會(huì)難以提升居民的節(jié)水意識(shí)。為此，一些地方采取了進(jìn)一步的改革措施，如山東省德州市于2019年在4個(gè)縣(市)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水地區(qū)開展生活用水梯度水價(jià)改革試點(diǎn)，經(jīng)過(guò)一個(gè)季度的運(yùn)行，4個(gè)縣(市)居民用水量節(jié)約6.8%。基于顯著的節(jié)水成效，該改革措施擬于2021年底前在全市全面鋪開。

目前，還有很多省份尚未出臺(tái)統(tǒng)一的村鎮(zhèn)供水價(jià)格文件。對(duì)于城市供水覆蓋范圍內(nèi)的村鎮(zhèn)用水，一般按照城市供水價(jià)格實(shí)施階梯水價(jià);對(duì)于城市供水覆蓋范圍外的村鎮(zhèn)，如北京市房山區(qū)的一些村莊，由地方政府統(tǒng)一投資建設(shè)集中供水設(shè)施;一些村集體，如房山區(qū)集體經(jīng)濟(jì)較為富裕的周莊村和不太富裕的楊戶屯村，目前既未給農(nóng)戶安裝水表，也未向居民收取水費(fèi)，水費(fèi)或供水成本靠村集體繳納或承擔(dān)，增加了村集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于未繳納水費(fèi)，村民的節(jié)水意識(shí)比較薄弱，地下水開采總量居高不下。而在經(jīng)濟(jì)相對(duì)富裕的立教村，目前生活用水收費(fèi)為2元/噸，價(jià)格調(diào)控手段節(jié)水成效較為顯著，值得在全國(guó)村鎮(zhèn)推廣。

供水管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)市場(chǎng)參與機(jī)制不完善，水資源有效利用率不高

目前，我國(guó)村鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)主要依靠地方政府和村集體。一些地方建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)管理模式單一，專業(yè)化不強(qiáng)，水資源有效利用率不高，與建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的要求存在差距。如北京市房山區(qū)周莊村有一處集中供水設(shè)施，水源水質(zhì)符合國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但供水凈化設(shè)施和消毒設(shè)施以村內(nèi)自管的方式運(yùn)作，消毒和水質(zhì)凈化不專業(yè)，水質(zhì)不穩(wěn)定，水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，村民意見(jiàn)較大。

另外，一些村鎮(zhèn)的集中供水設(shè)施尚未建設(shè)蓄水池，管網(wǎng)壓力不均衡，水量與水質(zhì)不穩(wěn)定，殺菌也不徹底。由于帶有蓄水池的村鎮(zhèn)供水輸配較為專業(yè)，如果村集體自己運(yùn)行，易造成電力和水資源浪費(fèi)，因此有必要引入第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與投資建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)。但目前由于村鎮(zhèn)管理模式僵化，一些村鎮(zhèn)支付能力差，民間資本和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與投資、建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)的程度低，既難以為居民提供高質(zhì)量的供水服務(wù)，也難以有效降低供水成本，充分節(jié)約水資源。

污水處理收費(fèi)機(jī)制欠缺，污水再生利用程度較低

為了改水改廁，全國(guó)的村鎮(zhèn)因地制宜地建設(shè)了分散式化糞池和污水集中處理設(shè)施。在一些尚未統(tǒng)一建設(shè)排水管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施的村鎮(zhèn)，家庭化糞池分散收集和集中外運(yùn)處理仍是主要的處理手段。有的村鎮(zhèn)未采取外運(yùn)手段，污水直排，既浪費(fèi)水資源，也污染環(huán)境。如在房山區(qū)立教村，居民的生活污水都排入各家的化糞池，每戶化糞池建設(shè)成本約為7000元，全部由財(cái)政支出。化糞池水由村集體定期組織車輛抽吸外運(yùn)，用于澆灌林地或大棚蔬菜。村集體不收取污水處理費(fèi)，每戶每年僅收取運(yùn)費(fèi)50元，這明顯增加了村集體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于化糞池的建設(shè)存在衛(wèi)生和安全隱患問(wèn)題，不少村民認(rèn)為還是建設(shè)排水管網(wǎng)更好。

在一些統(tǒng)一建設(shè)排水管網(wǎng)和污水集中處理設(shè)施的村鎮(zhèn)，管網(wǎng)設(shè)施基本由政府或村集體投資建設(shè)，財(cái)政則給予一定補(bǔ)貼。如在北京市房山區(qū)，目前僅有河口村建設(shè)了生活污水集中處理廠，日均處理污水量為150噸，處理后的污水直接排入附近溝渠或用于澆灌林地。周莊村擬于2023年建設(shè)排水管網(wǎng)和統(tǒng)一的污水處理設(shè)施，楊戶屯村擬于近期建設(shè)負(fù)壓式真空廁所，其再生水由管道外輸用于綠化或蔬菜種植。

自流式排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)成本低，需要?jiǎng)恿o助的排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施則需消耗電力，產(chǎn)生電費(fèi)等運(yùn)行管護(hù)成本。按照污染者付費(fèi)原則，污水處理設(shè)施的運(yùn)行管護(hù)費(fèi)用除了財(cái)政補(bǔ)貼外，還需要村集體甚至村民負(fù)擔(dān)。目前，我國(guó)尚未針對(duì)村鎮(zhèn)建立生活污水處理全覆蓋的收費(fèi)機(jī)制，如果不向村民收取污水處理費(fèi)，既不利于吸引第三方參與污水處理的專業(yè)運(yùn)行管護(hù)，也難以真正發(fā)揮污水處理設(shè)施凈化水環(huán)境的作用。

創(chuàng)新和完善村鎮(zhèn)居民生活節(jié)水經(jīng)濟(jì)政策

針對(duì)不同供水模式和管理模式建立水價(jià)制定和水費(fèi)計(jì)收機(jī)制

針對(duì)不同的供水模式、不同規(guī)模的供水設(shè)施和不同發(fā)展水平的村鎮(zhèn)，有必要分類指導(dǎo)，在堅(jiān)持公益性原則的基礎(chǔ)上，建立“一地一策”的水價(jià)制定政策。

在城鄉(xiāng)一體化供水地區(qū)，可參照城市供水要求定價(jià)以及計(jì)算、征收水費(fèi)，政府予以適當(dāng)補(bǔ)貼;在聯(lián)村集中供水村鎮(zhèn)，可參照城鎮(zhèn)供水模式開展運(yùn)行管理和水價(jià)制定，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)，相關(guān)的管護(hù)設(shè)施差額由縣級(jí)人民政府和村集體予以補(bǔ)貼;在單村集中供水村鎮(zhèn)，要貼合地方實(shí)際，將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，采取用水管理協(xié)會(huì)管理、承包、租賃、拍賣、股份合作、委托管理等多種管理和投資方式盤活村鎮(zhèn)供水市場(chǎng);對(duì)于個(gè)別的分散供水工程，可在當(dāng)?shù)厮块T技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督下，規(guī)范成本和價(jià)格構(gòu)成，由用水戶自行維護(hù)和管理，并共同承擔(dān)工程的年運(yùn)行費(fèi)用，保證工程的長(zhǎng)效運(yùn)行。

同時(shí)，無(wú)論是聯(lián)村集中供水還是單村集中供水、分散供水，均可參考貴州、四川、重慶等地村鎮(zhèn)供水管理立法經(jīng)驗(yàn)，水價(jià)確定或調(diào)整時(shí)均應(yīng)向社會(huì)公示，聽取居民意見(jiàn)。

水價(jià)確定后，為了簡(jiǎn)化水費(fèi)計(jì)算和征收程序，可依據(jù)供水合同分類開展水費(fèi)計(jì)收工作：在信息化條件較好的村鎮(zhèn)，用水戶通過(guò)刷卡或APP在網(wǎng)上事先購(gòu)買用水指標(biāo)，再在預(yù)存費(fèi)額度內(nèi)用水;在交易信用比較好的村鎮(zhèn)，可通過(guò)微信群填報(bào)和繳費(fèi)的方式開展繳費(fèi)管理;在一些難以度量水資源消費(fèi)的地方，可將水站運(yùn)行管護(hù)電費(fèi)、水資源費(fèi)等一并捆綁至電費(fèi)中予以征收，如北京市房山區(qū)周莊村將蔬菜大棚的水費(fèi)和電費(fèi)予以捆綁，按照每度電1元錢的方式予以收取，這種方式得到農(nóng)戶們的認(rèn)可。

完善用水付費(fèi)和階梯用水價(jià)格政策，實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策組合拳

在價(jià)格制定方面，建議國(guó)家出臺(tái)村鎮(zhèn)供水條例，統(tǒng)一對(duì)村鎮(zhèn)生活用水收費(fèi)作出全面系統(tǒng)的規(guī)定：首先，建立用水收費(fèi)原則，明確規(guī)定無(wú)論是采取哪種供水方式，必須對(duì)用水戶收取水費(fèi)，對(duì)超過(guò)用水額度的一律按照階梯水價(jià)征收水費(fèi)。其次，統(tǒng)一給各戶安裝水表，實(shí)行用水和繳費(fèi)的信息化管理。目前安裝水表有困難的，可將水費(fèi)與家庭用電費(fèi)予以捆綁，一并征收。再次，水價(jià)的確定和調(diào)整需觸及促進(jìn)用水戶節(jié)水的敏感閾值，充分反映水資源的稀缺程度和供水的真實(shí)成本，提升居民的節(jié)水意識(shí)。如果供水由第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)管理和運(yùn)行維護(hù)，水價(jià)需考慮水資源費(fèi)、電費(fèi)、運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等，水價(jià)不能彌補(bǔ)各項(xiàng)成本的，由財(cái)政補(bǔ)貼差額。對(duì)于地下水資源開采超標(biāo)的地區(qū)，可適度拉大階梯水價(jià)的檔次，有力發(fā)揮水價(jià)對(duì)節(jié)水的調(diào)節(jié)作用。

在政策組合方面，有必要統(tǒng)籌采取投資、信貸、財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策和約束措施：首先，參考我國(guó)在節(jié)能減排方面的綠色政策設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，建立地方事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的節(jié)水管理機(jī)制，定期對(duì)村鎮(zhèn)節(jié)水管理和節(jié)水效果開展動(dòng)態(tài)評(píng)級(jí)，將評(píng)級(jí)結(jié)果與財(cái)政支持、稅收減免、信貸保險(xiǎn)、投資優(yōu)惠、利潤(rùn)分配掛鉤，將水資源浪費(fèi)的負(fù)外部性內(nèi)部化，將節(jié)水行為的正外部性內(nèi)部化，實(shí)現(xiàn)節(jié)水政策與綠色金融政策的聯(lián)動(dòng)，形成政策激勵(lì)和約束合力。其次，借鑒四川、重慶、貴州等地的供水管理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)評(píng)估合格的村鎮(zhèn)節(jié)水工程改造項(xiàng)目，制定組合式經(jīng)濟(jì)政策，如給予信貸支持、放寬還款限制等，并將節(jié)水預(yù)算納入村鎮(zhèn)環(huán)保賬戶，村鎮(zhèn)供水和污水處理用電按照居民生活用電或農(nóng)業(yè)排灌用電的優(yōu)惠政策執(zhí)行，村鎮(zhèn)供水工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)符合國(guó)家規(guī)定條件的，依法享受稅收優(yōu)惠。

鼓勵(lì)第三方參與村鎮(zhèn)水資源管理，通過(guò)專業(yè)化管護(hù)提升區(qū)域節(jié)水水平

第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有市場(chǎng)活力，能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)提高供水和排水系統(tǒng)管理效率，提升節(jié)水水平。首先，可考慮建立“募集社會(huì)資本+集成先進(jìn)適用節(jié)水技術(shù)+對(duì)項(xiàng)目開展節(jié)水技術(shù)改造+建立長(zhǎng)效節(jié)水管理機(jī)制+分享節(jié)水效益”的新型市場(chǎng)化運(yùn)行管理商業(yè)模式。如在供水方面，可參考貴州等地立法經(jīng)驗(yàn)，探索將所有權(quán)與管理權(quán)分離，采取符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的市場(chǎng)管理方式或混合管理方式予以管理，盤活村鎮(zhèn)供水投資和運(yùn)行管護(hù)市場(chǎng)。在混合管理模式下，地方政府投資公司和第三方專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)按比例投資或依據(jù)合同約定，開展管理并分配利潤(rùn)。其次，在第三方參與村鎮(zhèn)水資源管理的村鎮(zhèn)，建議建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼機(jī)制，健全稅收優(yōu)惠制度，加大對(duì)節(jié)水管理的支持。

補(bǔ)齊村鎮(zhèn)污水收集和處理設(shè)施建設(shè)短板，通過(guò)污水處理收費(fèi)促進(jìn)再生水利用

建議國(guó)務(wù)院制定村鎮(zhèn)排水管理?xiàng)l例，支持村鎮(zhèn)因地制宜建設(shè)污水收集和處理設(shè)施，補(bǔ)齊城鎮(zhèn)再生水利用的節(jié)水短板：首先，在人口集中居住、地勢(shì)相對(duì)平坦的村鎮(zhèn)，可建設(shè)排水管網(wǎng)與污水集中處理設(shè)施;在人口集中居住、地勢(shì)有一定落差的缺水村鎮(zhèn)，可建設(shè)負(fù)壓式真空廁所及配套的管網(wǎng)系統(tǒng)和污水處理系統(tǒng);在人口居住分散的缺水地區(qū)，可建設(shè)免水沖衛(wèi)生廁所;在建設(shè)化糞池的村鎮(zhèn)，由村鎮(zhèn)或第三方運(yùn)行管護(hù)機(jī)構(gòu)組織抽吸外運(yùn)。其次，可依托第三方建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)分散式化糞池及排水管網(wǎng)與污水集中處理設(shè)施，費(fèi)用由財(cái)政資金、村集體和用水戶按比例分?jǐn)?。再次，無(wú)論是分散式化糞池還是排水管網(wǎng)收集的污水，處理后的污水和有機(jī)肥優(yōu)先用于綠化澆灌或農(nóng)田施肥。污水處理除了政府按人口規(guī)?；?qū)嶋H用水量補(bǔ)貼的費(fèi)用外，居民還應(yīng)按照污染者付費(fèi)的原則繳納污水處理費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與用水量捆綁并參照城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行;與用水量捆綁有難度的，則與用電量捆綁;污水處理成本高于當(dāng)?shù)仄骄降?，?yīng)開展技術(shù)優(yōu)化和工藝提升。此外，鼓勵(lì)建設(shè)自流式排水管網(wǎng)和污水生態(tài)凈化設(shè)施，鼓勵(lì)建設(shè)間歇性運(yùn)轉(zhuǎn)的污水處理設(shè)施，降低運(yùn)行管護(hù)成本。有條件的地區(qū)，可嘗試采用膜處理技術(shù)。

(本文由國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資助，項(xiàng)目名稱：節(jié)水型社會(huì)建設(shè)激勵(lì)機(jī)制與政策研究，項(xiàng)目編號(hào)：2019YFC0408700)

(常紀(jì)文為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員，熊小平為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副研究員，王鏵坪為昆山杜克大學(xué)環(huán)境政策專業(yè)研究生)

關(guān)鍵詞： 常紀(jì)文 紀(jì)文 創(chuàng)新 完善